垃圾爆滿只能堆進保護區？ 台南城西掩埋場開發惹議

城西廢棄物處理專區配置圖。資料來源：台南市政府環保局簡報資料

城西掩埋場區位：國家公園、國際級重要濕地

台南市環保局「城西第四期垃圾掩埋場」2003年即經環境影響評估核定在案，2006年完成用地變更、去年底完成環境影響差異分析報告。第四期垃圾衛生掩埋場面積14.1公頃，實際開發面積僅6.89公頃，環保局表示，已縮減開發面積，降低環境衝擊，並為了保留防風林，縮減7公頃開發面積，底層鋪設厚度2公厘以上雙層不透水布，絕不會造成二次污染。

環保局說，台南市的衛生掩埋場僅剩城西三期一處，掩埋容量僅剩30,800立方公尺，預估2017年飽和，若沒有開闢新的掩埋場，「屆時垃圾無處可去，勢必產生垃圾大戰。」

2009年台江國家公園成立後，將城西四期預定地劃為一般管制區，台江國家公園管理處處長張維銓表示，台南市政府雖強調取得無妨礙國家公園計畫證明，但這份文件是礙於《國有財產法》第38條「不合區域計畫或都市計畫土地使用分區規定者」需由「申請撥用機關（台南市政府環保局）檢具使用計畫及圖說，報經其上級機關（台江國家公園）核明屬實」。台管處提出的證明，只是為了讓台南市取得土地撥用，非關同意開發與否。

張維銓解釋，《國家公園法》第8條一般管制區容許「原土地、水域利用型態之地區」；因環評早於國家公園選定前通過，因此掩埋場得以適用此法條。

另一般管制區「經國家公園管理處之許可，可進行土地之開墾或變更使用」，因此，即使通過環境差異分析審查，未來還須送入台管處審查，若確認影響衝擊過大，有可能呈報內政部審查，至於是內部審查、召開專家小組會議或送到「國家公園計畫委員會」審議，端賴內政部決定。

依據《國家公園法》第4條「選定、變更或廢止國家公園區域或審議國家公園計畫」應由「國家公園計畫委員會」審議，但內政部並未對審議項目清楚規範。通常是案件直接由管處自行評估處理，若判斷情節重大，才會呈報到營建署、內政部，即使到了內政部，也有可能由內政部內部自行審理，不一定送由國家公園計畫委員會審理。

例如知名的墾丁園區內的京棧開發計畫、玉山排雲山莊電力使用等，要不要送國家公園計畫委員會審議，都由管處自行評估；民眾能參與表達意見的機會相對有限。

除了要通過國家公園審議，掩埋場區位也位於四草國際級國家重要濕地範圍內，非屬允許明智利用項目，因此須依據《濕地保育法》第15、27條「有影響重要濕地之虞者，應先徵詢中央主管機關之意見」、「中央主管機關認有破壞、降低重要濕地環境或生態功能之虞之開發或利用行為，該申請開發或利用者應擬具濕地影響說明書，申請該管主管機關審查許可。」

也就是由於位於國際級國家重要濕地內，極有可能審議必須送徵詢內政部意見，並提具「濕地影響說明書」由「內政部重要濕地審議小組」進行審查。

台灣暗蟬重要棲地  學者建議列「易危」

這麼繁複的審議手續，說穿了都是為了確保生態服務功能無虞，達到保護區設立的目的。報導指出，幾位學者都認為，不該在海岸設立掩埋場，尤其是在國家公園內，砍防風林蓋掩埋場，保護防風林並非只為某單一物種，而是要保護特殊環境和棲地。

這幾年台江國家公園委託台南大學生態系主任張原謀、副教授黃文伯研究團隊進行園區範圍內昆蟲相及北埔蟬先期調查，北埔蟬1907年日本人松村松年發表為新種，1927發表卻認為新屬；由於北埔蟬雄蟲一天中只於黎明與黃昏兩個時段鳴叫，所以台灣話把北埔蟬稱為「暗蟬」或「暗蛄蟬」。

北埔蟬。攝影：大型阿生。來源：DIGIPHOTO

在2014年報告中指出，台江國家公園的陸域範圍可能是北埔蟬在台灣最主要的族群分布；「目前在其他地點雖有零星分布的發現，但其族群分布呈現不連續的狀況，顯示族群彼此之間可能存在嚴重的隔離現象。由於台灣西部平原的高度開墾，平原地區的低地森林幾乎蕩然無存，未來北埔蟬的分布區域、占有面積或棲地品質也可能遭受到嚴重的威脅。」

研究團隊建議「參照 IUCN物種保育等級的分級標準，建議以分布面積及相關的附加條件之標準，將北埔蟬申列為易受害的（VU）保育等級，或更高的保育等級，加強對此曾經被認為在台灣已經滅絕物種之保育」。

對於學者質疑，何以當地生態豐富，卻編訂為一般管制區？張維銓表示，劃設之際並未有相關的監測報告，未來在即將開跑的第一次通盤檢討，可以依據科學證據重新檢視。只是，一般管制區是作為核心保育區的緩衝，一旦開發為掩埋場，真的還能達到緩衝的概念？張維銓表示，由於台南市政府尚未將計畫送進管處，無從判斷內容。

保護區的事，就是全民的事！

過去幾座掩埋場封閉後復育成績雖亮眼，包括零期掩埋場已封閉復育成壘球場供民眾使用，未來預計設置太陽能板，符合低碳城市之作為；一期掩埋場經過綠美化植栽後已將土地歸還給林務局保管；二期掩埋場也已封閉且復育植栽。未來第四期垃圾掩埋飽和後，同樣會種植防風林復育，變更為原來的保安林保護區。

只是，國家公園到底該發揮的是預防性功能，或任由開發之後，再進行復育？況且，無論開發或復育，使用的都是人民的納稅錢，破壞了自然生態也是全民承擔，非得在保護區蓋掩埋場只有一個理由，就是遠離人類活動的聚落。

1日座談會上，台南市副市長曾旭正指出，台南市民平均1個月約產生25公斤的垃圾，如果每人可以減量2成垃圾量，就可省下大量垃圾的產生。

依據環保署統計資料（公務統計報表查詢／廢棄物管理及土壤污染防治報表查詢功能），台南市2015年10月民日均垃圾量生產量為0.877公斤，較全台人日均垃圾量0.822略高，似乎仍有努力空間，但終究難以避免垃圾何去何從的命運；然而，台南市民的利益（垃圾掩埋的需要）能否凌駕全國人民的利益（保護生態系服務功能）？公民審議應納入這些條件考量，而非讓國家保護下來的地區，因為人口稀少而成了垃圾掩埋場。